“大眾創業萬眾創新”是2015年度熱詞。近年來，國務院、省政府相繼出臺一系列鼓勵和支持大眾創業萬眾創新的指導意見和政策措施，不斷地為大眾創業萬眾創新增添新動能。如今，達州市越來越多的失業人員、大學生、農民工積極投身創新創業，已成為助推城市和鄉鎮經濟社會發展的新主力軍。為進一步完善鼓勵和扶持創業政策體系，全方位推動“萬民創業”與農民工返鄉創業，打造創業升級版，是我們面臨的一項重要而艱巨的任務。課題組切合達州市情，深入開展調查研究，剖析“萬民創業”面臨的新機遇、新挑戰，從政策設計層面提出應對之策，以期為完善“萬民創業”與農民工返鄉創業政策體系提供參考。
一、農民工返鄉創業的基本情況
達州市位于四川省東北部，大巴山南麓，是川渝鄂陜結合部，轄四縣二區一市，幅員面積1.66萬平方公里，戶籍人口688萬。其中農村人口489.9萬人，勞動力人口309.69萬人。農村適齡勞動力239.61萬人，占勞動力總量的77.37%。其中農村富余勞動力166.34萬人，占農村適齡勞動力總量的69.4%。進城務工農民中以男性居多，占68.9%。青壯年又是進城務工人員的主力軍，18歲至40歲務工人員占70%左右。
近年來，達州市委、市政府堅持城鄉統籌發展，以增加農民收入、改善農民生活為出發點和落腳點，大力發展非農產業和民營經濟，積極鼓勵農民工返鄉創業，出臺了一系列引導和扶助農民工返鄉創業的優惠政策，吸引了一大批外出務工經商人員回到家鄉創辦經濟實體。據統計，截止2014年底全市農民工返鄉創業人數達到4.1萬人，占農村外出務工人員的2.3%。其中創辦領辦企業1154個、個體工商戶1.2萬戶、農民專業合作社1765戶。
（一）農民工返鄉創業涉及行業領域較多，以服務業為主。據統計，全市農民工返鄉創業中第一產業1.4萬人，占農民工返鄉創業人數的25%；第二產業0.49萬人，占農民工返鄉創業人數的12%；第三產業2.58萬人，占農民工返鄉創業人數的63%。調查顯示，農民工返鄉創業主要集中在農家樂、餐飲娛樂、種養殖、農產品加工、運輸、服裝加工等行業，返鄉創業地域大多集中在縣城、鄉鎮和村組。農民工通過創辦領辦企業，吸引了部分資金、項目、技術、人才等要素向農村地區集中和就近就地優化配置，有力推動了新型城鎮化建設和新農村發展進程。
（二）農民工返鄉創業企業規模普遍較小，以小微企業為主。農民工創辦企業大多為勞動密集型中小微企業，規模普遍偏小，有相當比例的農民工返鄉創業選擇申辦個體工商戶。據調查，創辦企業規模在100萬元以下的783 個，占農民工返鄉創業的67.8%；100萬元至1000萬元的213個，占農民工返鄉創業的18.5%；1000萬以上的158個，占農民工返鄉創業的 13.7%。農民工返鄉創辦個體企業規模雖小，但數量較多，其帶動輻射作用不可小覷，將為縣域經濟發展注入了新鮮血液。
（三）農民工返鄉創業帶動就業效果明顯，以就近就業為主。農民工返鄉創業不僅大大促進了當地經濟發展，而且帶動就近就業的倍增效應非常明顯。譬如：宣漢縣普光工業園區的富力達食用菌產業就是其中一家，該企業計劃總投資1.5億元，主要以生產杏鮑菇、金針菇和其他珍稀菇為主，公司建成后將解決當地農村勞動力1500人就業，帶動周邊3200名農村勞動力發展食用菌產業增收致富。通川區蒲家鎮蒲安忠手套加工廠，占地面積1000多平方米，有150臺電動加工縫紉機，每月生產近10萬雙手套，吸納了160多名當地勞動力就業。開江縣肉鴿養殖加工廠計劃投資2000余萬元，租地40余畝，養殖肉鴿和優良品種肉羊，吸納48名當地勞動力就業，帶動了周邊13戶農村家庭發展肉鴿產業共同致富。調查顯示，農民工返鄉創業實現了由普通打工者向創業者的轉變，形成了以創業帶就業，以就業促創業的格局。特別是在創業初期，返鄉農民工創辦的企業大多屬勞動密集型，用工量大、門檻低，吸納了大批專業技能相對較低的農村富余勞動力就近就業，成為以工促農、以城帶鄉的有效載體，幫助農民持續穩定增收，同時還有效緩解了由于農村勞動力大量外出務工帶來的農村“留守”和“空巢”等一系列社會問題。
（四）農民工返鄉創業者素質較高，以技能人才為主。據調查，我市農民工返鄉創業人員中80%以上都具有高中、中專以上學歷。具備一技之長，自身素質較高且有一定積蓄的中青年農村勞動者，是返鄉創業的主力軍。這部分人群獲得知識、技能和實踐能力較強，更容易接受新的經營管理方式和市場觀念，對創業有較強的信心。一大批外出務工成功人士返鄉投資創業，不僅帶回了資金、技術、人才，還帶回了都市文明、現代觀念、思維方式和生活方式，他們不僅為地方經濟發展注入了新鮮血液，還帶動了農村文明程度的提高，給廣大農村地區基層組織建設注入了全新活力和觀念。
二、“萬民創業”與農民工返鄉創業的形勢分析
近年來，我市緊緊圍繞“實現更高質量就業創業”目標，創新工作思路，突出工作重點，強化工作舉措，大力推進全民創新創業，掀起了新一輪創業帶動就業新熱潮。但在經濟增速放緩、結構調整加快、增長動力轉換的新常態下，隨著全市產業結構的優化升級和城市轉型戰略的深入實施，返鄉創業農民工在總體上資金不足、創業能力和創業觀念不適應新形勢下創業要求，更加積極的創業政策也沒有得到充分顯現，一些政策發揮作用的制約因素尚未解決，返鄉創業享受優惠政策的渠道還不暢通，有的政策在落實過程中還存在程序復雜、手續繁瑣等現象，都對推進“萬民創業”與農民工返鄉創業帶來前所未有的挑戰。
（一）“萬民創業”與農民工返鄉創業面臨的新機遇。
1．各級黨委政府高度重視。習近平總書記在去年12月召開的中央經濟工作會議上強調，要更好發揮市場在促進就業中的作用，鼓勵創業帶動就業，提高職業培訓質量，加強政府公共就業服務能力。上半年，李克強總理就多次主持召開國務院常務會議，研究部署進一步簡政放權，釋放市場活力，持續擴大改革紅利，推進大眾創業、萬眾創新。全省十二屆人大三次會議上魏宏省長明確提出，努力實現比較充分的城鄉就業和促進創業，始終是政府高度重視的重大民生。在我市第三屆人大六次會議上，包惠市長也明確提出，要將穩定和擴大就業創業納入經濟社會發展優先位置，深入實施更加積極的就業創業政策，支持高校畢業生自主創業，鼓勵農民工回鄉創業，促進就業困難群體就業?？梢哉f，為積極適應經濟發展新常態，各級黨委政府將全面推進大眾創業、萬眾創新提上了重要議事日程，重視程度和推進力度前所未有，這些都給農民工返鄉創業帶來重大機遇。
2．創業政策體系更加完善。近年來，國務院根據當前經濟發展和就業創業形勢需求，先后密集出臺《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》《關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》《關于全面推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》等全面推進大眾創業萬眾創新文件，積極鼓勵和支持“萬民創業”。省政府結合四川省情，相應出臺了《關于進一步做好農民工工作的意見》《關于全面推進大眾創業、萬眾創新的意見》《關于進一步做好新形勢下就業創業的意見》《關于支持農民工和農民企業家返鄉創業的實施意見》等多個具體鼓勵創新創業的實施意見。隨后，我市《關于進一步做好農民工工作的實施意見》《關于支持達商回鄉發展的實施意見》《關于全面推進大眾創業、萬眾創新的意見》《關于鼓勵支持農民工返鄉創業的意見》和《關于進一步做好新形勢下就業創業的實施意見》等多個配套政策也相繼出臺。國家、省、市這樣密集的出臺鼓勵和支持“萬民創業”與返鄉創業的政策性文件，是史無前例，國家、省級層面的積極就業創業政策體制機制更加充實完善，市、縣級層面的促進就業創業政策措施更加細化實化，都傳遞著一個明顯信號，全民創新創業時代撲面而來，將為“萬民創業”與農民工返鄉創業釋放全方位、多角度的政策紅利。
3．全市經濟發展穩中有進。經過多年高速發展，2014年我市經濟總量達到1347.8億元，相當于2009年GDP的二倍。受經濟下行和大環境影響，2015年我市將經濟增長目標確定在8.5%，但仍需要100多億元的硬性增長，這為全民創業持續提供相對充足的發展空間。同時，我市深入實施“三大總體戰略工程”，加快經濟結構調整和轉型升級步伐，著力內需拉動、產業帶動、創新驅動；進一步推進新型城鎮化建設，強化項目運作、產業支撐，加快推進基礎設施建設，加強社區服務管理；特別是隨著進一步簡政放權、商事制度改革、推行“營改增”試點、實行負面清單制度等一大批改革舉措的實施，創新創業環境前所未有的寬松，促進創業帶動就業的倍增效應將進一步發揮。這些都將為“萬民創業”與農民工返鄉創業提供難得的發展機遇和優越的創業環境。
4．驅動創業的服務能力顯著提升。近年來，中央財政和各級地方財政對就業創業工作的投入不斷加大，國家和省上就業創業專項資金對基層就業創業服務平臺的補助力度持續增加，各地各部門抓住歷史機遇，切實加強創業平臺或載體建設。目前，市、縣及縣以下基層就業創業服務平臺標準化、規范化建設加速推進，覆蓋城鄉、布局合理、服務規范、方便可及的就業創業工作網絡逐步形成，我市基層平臺機構（窗口）建成率達到94.7%，已建機構（窗口）標準化規范化達標率為80.6%。作為重要工作支撐的信息化建設和經辦管理服務軟件系統開發應用也相應跟進，公共就業創業服務更加方便快捷。同時，各級各相關職能部門進一步轉變服務理念，創新服務舉措，增強服務實效，基層公共服務水平明顯提升，服務保障明顯加強。這些，都為我市推進“萬民創業”與農民工返鄉創業提供了堅實的基礎保障。
（二）萬民創業與農民工返鄉創業面臨的新困境
1．“一熱一冷”現象突出。今年來，國家、省、市相繼出臺了一攬子鼓勵和支持“萬民創業”與返鄉創業的政策措施，可謂“政策熱”?？墒?/span>從調查了解看，我市目前農民工返鄉創業的比例只占到農民工人數的2.3%，其實真正返鄉創業的農民工還是極小數，絕大部分農民工只滿足于衣食無憂、“小富即安”的生活現狀，缺少創業的勇氣和信心，想創業、敢創業、能創業的創業意識不強，可謂農民工返鄉“創業冷”。
2．創業資金嚴重不足。在調查中了解到，創業者都提到缺乏創業資金、融資難、融資貴是創業的主要制約因素。近年來，農民工務工收入有了增長，創業農民工雖然在回鄉時積累了一定資金，但遠遠不能達到創辦企業、搞活生產經營的需要?，F行的金融制度和服務還無法滿足創業的需要，金融機構貸款門檻高，創辦、新辦企業大多是租用場地，農民工的農村土地和住房不能作為貸款抵押資產，缺少有效的抵押物，農民工難以找到合適的擔保人，導致創業者很難獲得貸款。由于小額擔保貸款受政策限制，需要財政直發工資的人員做擔保人，也讓創業者在申請時受到阻礙，導致大部分創業者在資金不足時往往通過民間借款、高息借貸，給創業帶來巨大的隱形風險。
3．缺乏技術性人才支撐。據了解，多數創業者反映管理、營銷、技術人才和熟練工人難招，并已成為企業提升發展的瓶頸。返鄉農民工創辦的實體大多屬于微利項目，規模不大，技術含量較低，加之農民工返鄉創業地大多在縣城或鄉鎮（村社），創業地的工作條件、工資待遇、生活環境、物質文化條件等都沒有足夠的吸引力，導致技術性人才和勞動力不愿來，而本地人才和優質勞動力留不住，大量外流。特別是那些掌握了一定的營銷技能、生產技能的技術人才流動性更大，即便工資待遇與外地企業一樣，他們也傾向于外出務工增長見識、開闊眼界，尋求更大的發展空間和積累更多的資本。
4．鼓勵和扶持創業政策落實不夠。在調研中發現，很多創業企業對政策扶持的感受不明顯，究其主要原因：一是政策扶持未能全覆蓋。一些職能部門對已成功創業的落實扶持政策，對初創業的“不冷不熱”或等待觀察。部分職能部門在項目扶持、資金補助中“扶優扶強”、“錦上添花” 思想濃厚，熱衷于扶持大企業、大項目，忽視了對小項目、小微企業和個體工商戶的政策扶持。二是政策扶持未形成合力。由于創業工作涉及面廣，相關部門政策扶持各自為陣、各自運作，缺乏聯動，沒有形成工作合力。如：中小微企業發展資金、科技創新資金、大學生創業基金、青年創業基金等，分別在4個部門審批，尚未形成互相協作、合力幫扶的聯動機制。
5．農民工返鄉創業用地困難。很多農民工剛返鄉創業都是租用廠房、民房，或是用自家住房進行生產運營，當企業需要進一步擴大規模生產經營時，就直接涉及到用地的問題。土地資源是非常緊缺的資源，城鎮的土地顯得更為緊張。受可用土地少、用地報批難、土地價格高等因素制約，農民工在返鄉創辦企業建廠用地時，難有滿意的可用之地，當地政府也沒有現成的可批之地，等審批手續辦下來，至少一年半載，甚至更長時間。
6．創業信息缺乏。部分創業者因市場信息不對稱、缺乏營銷手段、盲目投資等原因，導致新辦企業競爭力較弱，后續發展面臨更多難題。一些返鄉創業農民工在外打拼積累了一定的經驗，但是返鄉后由于對當地實際和市場需求沒有正規的調查了解，不能準確把握瞬息萬變的市場信息，不能根據當地的實際情況更好的經營管理企業，造成 “水土不服”，創業企業市場競爭力不強，滿3年以上的存活率不高。
三、“萬民創業”與農民工返鄉創業的政策建議
要破解“冷熱不均”問題，唯有各級黨委政府不斷完善扶持創業的政策體系，為創業者提供良好、寬松的環境，“萬民創業”與農民工返鄉創業的路才能越走越寬、越走越遠。
（一）完善注冊登記等準入政策。深化行政審批制度改革，用政府權力的“減法”換取創新創業熱情的“加法”。建立和落實注冊資本認繳登記制度，放寬注冊資本登記條件，實施“先照后證”，放寬市場主體準入管制，支持大眾創業萬眾創新，激發市場活力。建立“三證合一”、“一照一碼”、“一址多照”、“一照多址”注冊登記制度，探索電子營業執照和全程電子化登記管理，降低創新創業門檻。全面取消辦證收費、社會投資備案和影響創業的互為前置條件的審批事項。凡自主創業的社會投資由投資人自愿報備，不能將投資備案作為辦理其它行政審批、備案的前置條件，切實放寬市場準入條件。
（二）支持創新創業平臺建設。加強創新創業基地建設，依托經濟技術開發區、工業園區、產業園區、農業園區和高校平臺，建設一批創業園區、孵化基地、眾創空間等創新創業平臺，聚集創業要素，為創業者提供低成本、便利化、全要素、開放式的綜合服務平臺和發展空間。對租用政府投資建設的標準化廠房的，租賃期前兩年的租賃費打折收取，符合涉農、小微企業等扶持政策的，給予優先扶持；加強農民工等人員創業基地建設，鼓勵土地向有資金、懂技術的返鄉創業農民工等人員流轉，允許農民工依法在宅基地、閑置土地、村鎮邊角地、農村撤并的中小學校舍、荒地荒山荒灘等場地進行創業。依法通過村莊整治等方式盤活集體建設用地存量，并將置換出來的集體建設用地優先用于農民工等人員返鄉創業。加快建設一批省、市、縣級農民工返鄉創業園，形成“創業場地、優惠政策、創業咨詢、創業培訓、創業指導、信息服務” 等功能于一體的農民工等人員創業基地。
（三）拓寬創業投融資渠道。建立市級創新創業投資引導資金，并積極爭取國家、省級創新創業投資引導基金，帶動社會資本支持早中期、初創期的創新型企業。依托中小企業發展專項資金和電子商務財銀聯動資金，運用風險補助和投資保障等方式，引導創業投資機構投資中小微企業，鼓勵金融機構加大對中小微電商企業的貸款支持。推動金融體制、產品和服務創新，創新應收賬款、賬單、經營性集體建設用地使用權、股權質押、林權抵押、漁權抵押等新型擔保貸款方式，支持金融機構為創業項目和中小微企業提供融資支持。開發適合科技創新需求特點的交叉金融產品，加大對科技成果轉化項目、高新科技企業等的金融支持。促進納稅信用向金融資本的轉化，深化銀稅合作平臺建設，拓展“稅金貸”產品惠及范圍，支持金融機構為具有良好納稅信用的中小微企業提供信用貸款。
（四）推動創業擔保貸款發展。將小額擔保貸款變更為創業擔保貸款，針對有創業要求、具備一定創業條件但缺乏創業資金的城鄉勞動者，按規定給予最高額度為10萬元的創業擔保貸款支持。鼓勵經辦金融機構參照人民銀行公布的貸款基礎利率，結合風險分擔情況，合理確定貸款利率水平，對個人發放的創業擔保貸款，在貸款基礎利率基礎上上浮3個百分點以內的，由財政給予貼息。凡在我市以個體、合伙經營和組織起來創業（含網絡創業）的城鄉創業者，均可享受創業擔保貸款扶持政策。勞動者自主創業的項目（國家限制的行業除外）均可納入財政貼息范圍。符合國家規定的，由中央財政和地方財政依法貼息，其余創業擔保貸款由市、縣（市、區）財政承擔50%貼息。
（五）健全減稅降費政策。將企業吸納就業稅收優惠的人員范圍，由在人力資源社會保障部門公共就業服務機構登記失業一年以上調整為失業半年以上。落實促進高校畢業生、登記失業人員、殘疾人、退役軍人、返鄉農民工等群體創業，以及扶持小微企業發展、支持科技創新、科技企業孵化器、大學科技園發展等各項稅收優惠政策。建立涉企收費清單管理制度和創業負擔舉報反饋機制，清理涉企行政事業性收費、政府性基金、具有強制壟斷性的經營服務性收費、行業協會商會涉企收費，切實減輕創業企業經濟負擔。
（六）調動重點人群創新創業積極性。一是支持科研人員創新創業。建立鼓勵高校、科研院所等事業單位專業技術人員在職創業的政策，支持財政性資金設立的試點高校、科研院所科研人員離崗創業，對于離崗創業的，經批準可在3年內保留人事關系。高校、科研院所科技人員職務科技成果轉化的收益和科研課題間接費用中的績效支出不納入單位績效工資總額管理。財政性資金設立的科研機構、普通高校、職業院校，可通過合作實施、轉讓、許可和投資等方式，向高校畢業生創設的小微企業優先轉移科技成果。建立科技人員創業股權激勵政策，放寬股權獎勵、股權出售的企業設立年限和盈利水平限制。二是支持大學生創新創業。深入實施大學生創業引領計劃和科技創新苗子工程計劃，發揮大學生創新創業資金效應，為大學生創新創業提供資金支持。實施“青年創業促進計劃”（SYE），按規定為通過項目評審的創業青年發放免息、免擔保創業啟動資金貸款，并一對一匹配專家導師開展創業幫扶。三是支持農民工返鄉創業。發展農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，開發農產品加工、休閑農業、鄉村旅游、農村服務業等勞動密集型產業項目，支持農民工等人員從事種植、養殖等綠色創業；發展“互聯網+”和電子商務，經工商登記注冊的網絡商戶從業人員同等享受各項就業創業扶持政策，未進行工商登記注冊的網絡商戶從業人員可按靈活就業人員享受扶持政策，其中在網絡平臺實名注冊、穩定經營且信譽良好的網絡商戶創業者，可按規定享受創業擔保貸款及貼息政策。
達州市人力資源和社會保障局課題組
